[9]《监察法》第1条关于立法目的的规定也明确：为深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖……。

软法能否体现参与成员的共同意志，取决于制定过程是否有相应的协商、表决程序。如中国互联网协会组织签署的《中国互联网行业自律公约》; (5)行业自治标准。

另一方面，软法规范的实施主体行使惩戒权时，存在侵犯公民权利的风险。2.促进软法、硬法的相互衔接。软法之治的争议在于，社会主体(网络服务商)发布的软法设定了一些权力，对公民的权利义务产生了直接影响，[18]因此，必须明确互联网企业设定惩戒权的具体条件。[7]何显明：《中国网络公共领域的成长：功能与前景》，载《江苏行政学院学报》2012年第1期。2.促进互联网公共领域功能的发挥 一是发挥控权保民的功能。

四是对自身声誉的重视。其意义在于，促使互联网行业协会、企业、公民等主体能够平衡公益与私益之间的关系，站在建造网络命运共同体的高度，摒弃个人主义的观念，规范自身行为，从而在软法的制定过程中，重视网络环境保护、尊重利益相关人权益、促进资源共享等，并自觉推动软法的实施。[9]参见臧震：《江必新：统一巡回区司法裁判尺度以一流审判业绩迎接党的十九大胜利召开》，载2017年6月25日《人民法院报》第1版。

因此，要想真正发挥审判白皮书在助推法治政府建设中的倒逼作用，必须建立起长效的回应互动机制。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)和《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》的相继施行，唤醒了领导干部增强法治思维的自觉，拓展了司法行政良性互动的空间，为人民法院行政审判白皮书的稳健运行奠定了坚实基础。同时，在执政党构建社会主义和谐社会的新政治理念引领下，各级政府对实际承载助力行政争议化解功能的发布行政审判白皮书活动逐渐采行了乐见其成的姿态。另一方面，政府在人大系统主导下进行回应更符合现行体制安排，提振加快建设法治政府的士气。

目的可以缓和服从法律的义务，使更多文明的公共秩序概念有了形成的可能。三、行政审判白皮书之实践困境 目前，行政审判白皮书的实践运作还存在区域发展不均衡、发布较为随意等问题，尤其面临法律依据欠缺、功能定位模糊和回应实效匮乏的三重困境。

具体来说，行政审判白皮书的发展可从如下三个方面加以完善。高级人民法院和中级人民法院应当每年发布行政审判白皮书，鼓励有条件的基层人民法院不定期发布行政审判白皮书。[26]孙森森：《司法权与行政权良性互动的路径建构》，载《福建行政学院学报》2017年第1期。自2004年上海市高级人民法院首次发布行政审判白皮书以来，该项工作已经成为上海三级法院历年行政审判的重头戏。

即便可以将行政审判白皮书视为司法建议权制度化的重要创新、将司法建议从个案层次提升到年度报告层次，[1]其与具有明确法律依据的司法建议制度仍然存在明显差异。新《行政诉讼法》第1条解决行政争议、监督行政机关依法行使职权目的条款的新表述，为审判白皮书存在的正当性提供了规范解释的可能，但新法有关司法建议的条款规定又无法成为审判白皮书的直接适用依据。从审判白皮书实践发展和法理解读上看，其功能定位较为复杂：第一种定位是司法建议的升级版，即从个案式司法建议走向普适性的白皮书式司法建议。有的法院静悄悄地将行政审判白皮书发送当地党政机关，外界根本无从知晓。

由此可见，对行政机关负责人出庭率极低是无法掩盖的事实，反映出行政机关普遍对行政审判工作的重视程度不够，行政机关负责人出庭应诉制度贯彻落实不到位。[3]海南省高级人民法院、北京市高级人民法院也分别于2011年、2013年首次发布了行政审判白皮书。

回顾行政审判白皮书的实践发展，大体上经历了摸索尝试、积极推广和蓬勃发展等三个阶段，每一阶段呈现出不同的发展逻辑和独特功能。从人民法院单方面探索发布到行政机关积极响应直至主动配合，从营造良好司法环境到有效化解行政争议直至锤炼依法行政能力，审判白皮书的实践见证了我国行政审判模式的时代转型。

后者除报告之外，还从法院已经审结生效的、法律效果和社会效果较为明显的行政案件中，筛选出一定数量(通常为十个)的典型案例同时予以发布。[7]数据来源于2015年11月2日，最高人民法院院长周强在第十二届全国人大常委会第十七次会议上所作的《最高人民法院关于行政审判工作的报告》。[11]参见左卫民、周长军：《变迁与改革：法院制度现代化研究》，法律出版社2000年版，第95页。审判白皮书的规范化发展，将进一步推动新时代中国特色行政审判制度体系的形成。[19]与此同时，国务院制定的《行政复议法实施条例》也将解决行政争议明确列为行政复议制度的目的之一。[5]参见陶小爱：《天心区出台行政审判白皮书》，载2009年6月25日《湖南日报》第4版。

鉴于《行政诉讼法》短期内不可能再行修订，审判白皮书依据的成文化还难以一蹴而就。[12]就发布行政审判白皮书活动而言，既展示了人民法院行政审判工作的成绩，也指出了行政机关依法行政方面存在的不足，还提出了富有针对性的改进建议，这对于促进司法透明、增进司法权威、提升司法能力具有一石三鸟的功效。

事实上，各地法院行政案件受案量并不均衡，一些基层法院受案甚少，实无专门发布行政审判白皮书的必要。2009年之前属于摸索尝试阶段，上海市是当之无愧的发源地和主战场。

[14]从《行政诉讼法》的文本规定和初期实践上看，凸显裁判中心、排斥调解结案、司法绝对主导、压制两造处分就是这种对抗型权力关系的真实写照。诚如有的研究者所言：如果把白皮书等同于千篇一律、平铺直叙的工作报告，欠缺发现问题、分析问题、解决问题的思维，不具备一定的前瞻性、预判性，白皮书将会失于平庸，成为‘鸡肋。

[13]参见2015年11月2日，最高人民法院院长周强在第十二届全国人大常委会第十七次会议上所作的《最高人民法院关于行政审判工作的报告》。这种成文化进路可在司法建议和行政机关负责人出庭应诉制度的生长上获得印证：前者遵循了法律规定——实务发展——最高法院文件推动——修法认可的一般路径。很显然，批示型、表态型回应并非法院发布行政审判白皮书的初衷。因此，解决该问题的关键在于从源头上化解矛盾纠纷，促使行政争议纠纷的实质性解决。

[5]山东省齐河县人民法院于2012年3月率先在德州法院系统发布了首份行政审判白皮书，在该县境内产生了前所未有的蝴蝶效应。[10]参见[美] P.诺内特、P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第16、87页。

(一)依据之成文化 尽快实现行政审判白皮书规范依据的成文化，是补齐短板的首要任务。这些回应象征意义往往大于实际意义，且多数是自发的、松散的甚至是随意的。

李劼：《上海第五次发布行政审判白皮书俞正声批示提高行政执法水平》，载2008年5月6日《人民法院报》第1版。尽管全国各地法院都相继开展了发布行政审判白皮书活动，且得到了最高人民法院的充分肯定，但却始终无法在现行《行政诉讼法》中找到明确依据。

行政审判白皮书的兴起见证了商谈型权力关系建构的过程。从公之于众的报道来看，审判白皮书的回应实效还非常匮乏，远没有建立起府院之间稳定和长效的互动机制。一方面，司法机关要认真对待人民群众日益高涨的权利维护热情，恢复人民群众对司法公信力的社会认同。目前，领导批示型的回应仅仅是行政系统内部可能启动落实建议的前奏，至于白皮书所提供的诸多建议最终能否被采纳尚未可知。

具体而言，最高人民法院专项文件应就三个问题作出明确规定：一是主体和对象。[4]同时，一些基层法院也开始积极探索发布行政审判白皮书，成为所在省份的标杆。

[6]据统计，2010年以来的五年里，各级人民法院共发布行政审判白皮书4138份，推动在全社会树立有权必有责、用权需负责、侵权要赔偿的法治观念。四、行政审判白皮书之运行机制 作为司法行政互动的重要载体，行政审判白皮书具有超越个案审理的特殊功效，是法院裁判文书之外的一种重要报告类文书，需要对其进行制度化的设计。

[2]由于审判白皮书把脉精准加之行政机关积极配合，上海依法行政水平不断提升，行政机关败诉率逐年下降。然而，21世纪之初开始的激烈社会转型却使得当代中国经济社会结构发生了深刻变化，客观上要求司法机关能够以更加积极、主动的姿态回应社会变迁的时代诉求。

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